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20120104 Gabinetto Monti è un governo o un Ufficio Straordinario? I dubbi di carattere costituzionale sul modo in cui è avvenuto il passaggio dal Governo Berlusconi a quello di Mario Monti

Gabinetto Monti è un governo o un Ufficio Straordinario?
I dubbi di carattere costituzionale sul modo in cui è avvenuto il passaggio dal Governo Berlusconi a quello di Mario Monti

 di Mario Esposito
Professore straordinario di Diritto Costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università del Salento
Prima, durante e dopo l'ultima, singolare crisi di governo si è da più parti sostenuto, con diversità d'approccio e di accenti ma con comune esito diagnostico, che essa sarebbe stata determinata dalla cosiddetta “sfiducia dei mercati” nei confronti dell'indirizzo politico intorno al quale si era formata e poi mantenuta, sia pure con modifiche nella composizione, la maggioranza parlamentare che aveva sostenuto il Gabinetto Berlusconi.
Se così fosse, saremmo di fronte ad un evento costituzionale nuovo sia nella sostanza sia nella forma: i mercati - espressione lessicale (almeno dal punto di vista giuridico) generica e imprecisa - non rientrano tra i soggetti che, a vario titolo, danno impulso ovvero partecipano o, ancora, risolvono le crisi di governo. E, sotto altro profilo, lo svolgimento e la soluzione della successione tra l'Esecutivo Monti e quello Berlusconi espongono, come si vedrà, peculiarità tali da non poter essere pacificamente ricondotte alla fisiologica dinamica della vigente forma di governo.
È noto, d'altra parte, che i recentissimi fatti istituzionali sono effetto di trasformazioni che, coinvolgendo i radicali delle organizzazioni statali  (e in primo luogo la sovranità, ormai divisa, a dispetto di un insegnamento antico e sempre valido, tra versante attivo e versante passivo: il primo imbrigliato nella complessa costruzione europea, ancora in larga parte dominata dalle logiche pattizie internazionali; il secondo affidato, viceversa, alle sole forze dei singoli Stati) hanno già dato luogo a gravissimi problemi e, soprattutto, all'assoggettamento delle collettività nazionali ad influenze (apparentemente almeno) adespote e comunque eteronome.
Corrispondentemente, nella pubblicistica corrente la descrizione degli eventi politici è stata sovente  doppiata dal ricorso a termini propri di una condizione di guerra, ad esempio qualificando il Ministro dell'Economia come Ministro della Difesa o, ancora, sottolineando la funzione del Presidente della Repubblica quale reggitore dello Stato nelle condizioni eccettive determinate da deflagrazioni belliche.
Le fasi che hanno condotto al Gabinetto Monti
In tale scenario, merita allora di essere, sia pur rapidamente, "glossata" la successione delle fasi che hanno condotto alla formazione del Gabinetto Monti, seguendone lo sviluppo attraverso i comunicati ufficiali della Presidenza della Repubblica.
In breve tempo, infatti, il Presidente della Repubblica, che già aveva più volte intrapreso un'azione di stimolo delle misure da lui ritenute necessarie per corrispondere alle richieste dei mercati finanziari, ha indotto lo spostamento dell'obiettivo dalla natura dei provvedimenti da adottare alla composizione soggettiva del Gabinetto e della sua maggioranza parlamentare, con la conseguente apertura della crisi di governo prima e persino a prescindere dalle condizioni formali che, alla stregua della Costituzione e della prassi di questa integrativa, ne sono presupposti.
La nomina di Monti a senatore a vita
Il 9 novembre 2011, quando ancora il Presidente del Consiglio non aveva rassegnato le sue dimissioni, il Presidente della Repubblica ha nominato senatore a vita il prof. Mario Monti, futuro Premier. Tale atto potrebbe essere interpretato come tentativo di dare legittimazione parlamentare al designando (ma già probabilmente designato in pectore), tenuto conto della vigente disciplina elettorale, in forza della quale, avendo la coalizione vincente già un "capo", per tale predeterminato dalle forze politiche che vi aderiscono, è ristretto l'ambito di discrezionalità del Presidente della Repubblica nell'individuazione della persona cui conferire l'incarico per la formazione del Governo. Si tratterebbe allora di un preincarico in forma di nomina senatoriale, che non sarebbe valso, però, ad attingere il risultato sperato, dal momento che - come appare evidente - l'indicazione elettorale del capo della coalizione proviene dai cittadini e non può essere certo surrogata dal, sia pur autorevolissimo, munus di cui all'art. 59 Cost.
D'altra parte, la nostra Costituzione non richiede affatto che il Presidente del Consiglio ed i Ministri siano altresì parlamentari.
Le ragioni della investitura senatoriale di Mario Monti vanno allora cercate altrove. E probabilmente nel fatto che i senatori a vita, data la nomina presidenziale, sono assolti forse dal vincolo di mandato verso il corpo elettorale, che non li ha espressi, ma correlati da vincolo fiduciario col Capo dello Stato, personalmente, fin quando duri in carica chi ha proceduto alla nomina, e successivamente e comunque con la figura istituzionale, da chiunque incarnata. Sotto altro aspetto, questa induzione potrebbe trovare conferma nel fatto che senatori a vita diventano, di diritto, anche i Presidenti della Repubblica emeriti.
Da dove proviene l’indicazione i Monti?
Ciò contribuirebbe a spiegare quel che, altrimenti, risulterebbe difficilmente comprensibile: donde cioè provenga l'indicazione del prof. Monti quale soggetto più idoneo al quale conferire l'incarico di formazione del nuovo Governo. Dai comunicati ufficiali dei gruppi parlamentari relativi al contenuto delle consultazioni avviate dal Presidente Napolitano il 13 novembre non appare, infatti, alcuna sicura paternità dell'indicazione medesima.
Il Presidente della Repubblica, il quale aveva già avuto colloqui "non protocollari" con le "maggiori componenti delle forze politiche di maggioranza e di opposizione", ha aperto - vi si è fatto cenno - se non la crisi in senso proprio e tecnico, le consultazioni che la presuppongono sulla base di un semplice preannuncio di dimissioni formulato dal Presidente del Consiglio, peraltro condizionato all'approvazione della legge di stabilità. E proprio in questo lasso di tempo il Presidente della Repubblica ha provveduto alla nomina del prof. Monti a senatore a vita, quasi a voler su di lui proiettare, in prospettiva di emergenza (più volte evocata nei suddetti comunicati del Quirinale), una frazione delle prerogative che fanno  di lui il Capo dello Stato nei momenti di grave necessità, allorché ha avuto contezza che la maggioranza a sostegno di Monti sarebbe stata comparabile, sia alla Camera sia al Senato, a quella che esprime, nel Parlamento in seduta comune, il Presidente della Repubblica.
Ma l'attivazione di questi poteri emergenziali, collegati alle funzioni del Presidente della Repubblica quale Capo dello Stato, implica e richiede che lo stato di crisi risulti composto da una crisi di governo in senso proprio e dall'impossibilità di risolverla con le procedure ordinarie.
Nessun espresso voto di sfiducia
Non solo, però, non v'era stato alcun espresso voto di sfiducia - l'unica condizione in presenza della quale il Governo è giuridicamente obbligato alle dimissioni - ma, sotto altro aspetto, le mere dimissioni, quando non conseguenti a sfiducia, non danno luogo all'immediata apertura delle consultazioni, perché, per prassi ormai consolidata, il Capo dello Stato, anche al fine di verificare se ricorra o meno la suddetta fattispecie di crisi composta, invita il Presidente del Consiglio a presentarsi alle Camere per spiegare le ragioni dell'atto abdicativo.
Di fatto, tuttavia - ecco un altro aspetto di peculiarità della vicenda - ciò non sarebbe potuto avvenire, poiché, per inversione delle fasi, le dimissioni si sono risolte in un atto esecutivo di un procedimento iniziato ben prima, almeno a far data dal 12 ottobre, allorché il Presidente della Repubblica si era volto ad identificare gli elementi non più solo oggettivi, quanto piuttosto soggettivi di un nuovo Esecutivo corrispondente alle attese, a latere creditoris (non solo del debito, dunque, ma anche della fiducia), delle istituzioni europee, dell'opinione pubblica internazionale e degli operatori economici e finanziari.
Le consultazioni estese a soggetti esteri
Non è un mistero che le cancellerie europee - talvolta in modo esuberante - prediligessero l'«opzione Monti»: per parte sua, secondo quanto risulta ufficialmente, il Presidente della Repubblica, tra il 10 e l'11 novembre, ha esteso le consultazioni a soggetti esterni all'ordinamento costituzionale italiano e addirittura esteri (in particolare e nell'ordine al Presidente Obama - il quale, si legge nel comunicato quirinalizio, "ha voluto essere ragguagliato sugli sviluppi e le prospettive della situazione politica in Italia in relazione alle gravi tensioni tuttora in atto sui mercati finanziari" - al Presidente Wulff, il quale "ha quindi manifestato l'auspicio che gli sforzi in atto per dare soluzione alla crisi di Governo di fatto apertasi vadano a buon fine", e al Presidente Sarkozy, dalla conversazione con il quale il nostro Capo dello Stato ha appreso che la fiducia della Francia nei confronti dell'Italia era legata alla prospettiva che il nostro Paese si desse "al più presto un governo capace di contribuire al superamento di una situazione che è altamente preoccupante per tutta l'Europa e in particolare per la zona Euro"), laddove, a fronte delle menzionate insistenze manifestate da rappresentanti di Stati stranieri, il Presidente della Repubblica avrebbe forse potuto persino inviare un messaggio motivato alle Camere, richiamando l'attenzione di tutte le forze politiche sull'anomalia d'una simile evenienza.
Il mutamento soggettivo della compagine governativa non ha, poi, avuto alcuna influenza sulla soluzione della crisi economica che tuttora drammaticamente perdura, smentendo forse il presupposto da cui si erano prese le mosse e rivelando che tutto stava nelle misure da adottare, che potevano essere assunte anche dal precedente Governo.
Un prezzo alto in termini di assetto costituzionale
Non sembra azzardato segnalare, allora, che il prezzo pagato dall'Italia in questi ultimi tornanti di turbolenza non solo (e non tanto) nazionale potrebbe essere molto alto anche in termini di assetto costituzionale.
Il Capo dello Stato, non che limitarsi a svolgere una funzione di alta vigilanza, secondo parametri costituzionali, sulla gestione dell'indirizzo politico di maggioranza, vi si è ingerito sino a promuovere la rimozione del Governo Berlusconi e della corrispondente sua formula politica, facendosi portatore di una candidatura non solo estranea alla maggioranza (e all'opposizione), ma investita, come si è avuto modo di dire, di un tratto fiduciario presidenziale sul quale lo stesso Napolitano ha attivamente cercato il coagularsi di un ampio consenso, così oggettivamente istituendo una sorta di ufficio governativo straordinario, caratterizzato dal nesso, non solo genetico, con la Presidenza della Repubblica.
Non basta: l'estensione delle consultazioni, in forma quasi sostitutiva, a soggetti di Stati esteri si è subito riflessa sulla condotta del nuovo Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale si è affrettato a compulsare le istituzioni comunitarie, mentre ha ricevuto la fiducia senza esplicitare il programma, come si è appreso anche nel corso del dibattito parlamentare, nonché, prima, all'esito dei colloqui che i gruppi parlamentari hanno avuto con il Capo dello Stato in fase di conferimento dell'incarico: di tal che il Parlamento sarà chiamato non già a controllare che l'Esecutivo si contenga nell'ambito dell'accordo fiduciario, quanto piuttosto a ratificare i contenuti che tale programma acquisirà di volta in volta per unilaterale determinazione del Ministero.
In un motto, potrebbe dirsi che abbiamo un Governo che ha avuto fiducia sulla fiducia e, in definitiva, al di fuori della fattispecie dell'art. 94 Cost. e della prassi che si era ormai formata.